Это тег на для подземельности, а для взаимного расположения пересекающихся в проекции объектов.
Объект на уровне земли по разным причинам может иметь любой layer.
К примеру layer=-1 очень запросто можно увидеть на дороге, проходящей по земле, но под другой дорогой.
Понижается ли класс дороги до track, если по ней много лет не ездят машины, и она покрыта грязью и заросла травой? Возможно ли что такая дорога станет тропой, если по ней ходят люди, но не ездят?
Если тег допускает множественные значения, это должно быть прописано на его странице, иначе софт скорее всего не будет их обрабатывать. А вот про amenity достаточно убедительно написано тут https://wiki.openstreetmap.org/wiki/Semi-colon_value_separator: