Für mich hört sich das so an: Manchmal schließen sich Gemeinden zu einem “Amt” zusammen, manchmal nicht. (Gibt es glaub ich auch anderswo als in den genannten Ländern, heisst dann “Samtgemeinde” oder “Verbandsgemeinde”, oder liege ich da falsch? Und gibt es nicht auch sowas wie “Regionalverbände”, in denen sich Gemeinden oder gar Kreise verbinden und denen gewisse Aufgaben übertragen werden können? Wären die dann auf Ebene 5, wie die RegBez, die es in einigen Ländern gibt?)
Eine Gemeinde, die sich nicht mit anderen zu einem “Amt” zusammengeschlossen hat, ändert dadurch ja nicht ihren Status.
Es wäre auch nicht wirklich plausibel, warum eine Amt-lose Gemeinde in einem Bundesland mit Ämtern den Adminlevel 7 bekommen soll, eine Amt-lose Gemeinde in einem Bundesland ohne Ämter aber den Adminlevel 8.
Dein Versuch, das System zu verstehen, ehrt Dich, und wir werden gern versuchen, Dir dabei zu helfen, aber Du wirst dabei auf Widersprüche treffen. Erwarte bitte nicht von uns, dass wir die für Dich ausräumen oder das System so lange ändern, bis es aus Deiner Sicht widerspruchsfrei ist 
Ich vermute, dass Gebietskörperschaften im Rahmen der Vertragsfreiheit eine große Zahl von Zuständigkeiten and andere Körperschaften übertragen können. Es gibt vermutlich bestimmte Standard-Annahmen, nämlich dass die erste Anlaufstelle für Angelegenheiten der Art A,B,C die Gemeinde ist, bei D,E,F der Kreis, bei G,H,I das Land und so weiter. Und dann gibt es regionale Unterschiede. Im Land X ist es üblich, dass Kreise die Zuständigkeit für einige dieser Dinge an Gemeinden delegieren; im Land Y ist es üblich, dass Gemeinden einige ihrer Aufgaben an ein “Amt” abtreten, und so weiter. Da können beliebige Ebenen eingezogen sein, zum Beispiel auch solche, die ausschliesslich für Raumplanung zuständig sind oder ausschliesslich für KFZ-Angelegenheiten oder was auch immer.
Der Versuch, sowas in eine gradlinige Admin-Hierarchie zu pressen, wird immer zu Ecken und Kanten führen und zu Dingen, die irgendwie unlogisch und nicht ganz erklärbar sind.
Und ja, dass wir in Deutschland Gemeinden mit admin_level 4 und 6 haben, das bringt einige Nutzer der Daten ganz schön durcheinander. Eigentlich müsste man für jedes boundary=administrative-Objekt einen Meta-Datensatz erstellen, in dem steht “innerhalb von diesem Ding müsste es eigentlich flächendeckend und ohne Überschneidungen Objekte mit admin_level X geben” oder so.
Karlsruhe und Freiburg! Und es wird noch schlimmer: Die Konstrukte auf dieser Ebene im Rhein-Neckar-Raum und um Ulm herum überschreiten sogar die Landesgrenzen …