지금까지 저는 대한민국의 행정 경계를 편집했었는데요, 이 중 남한 지역의 행정 경계를 편집할 경우 편집자 간의 충돌이 발생하거나, 모호한 부분이 생겨서 여러분의 의견을 듣고자 합니다.
특히 admin_level의 값과 관련해서는 해외의 편집자와도 이야기를 나눠보고 싶은데, 영어로 쓰는 것이 조금 어렵네요… 영어를 간단히 쓰거나, 기술적인 영어 문서를 읽는 것은 가능한데 법령을 영어로 번역하는 일까지는 매우 힘들어요.
처음 남한 지역의 행정 경계의 admin_level 값이 제안이 될 때는 아래와 같은 방안이 제시되었던 것 같습니다.
https://lists.openstreetmap.org/pipermail/talk-ko/2012-September/000111.html
국경을 admin_level 2, 시도는 4, 시군구는 6, 읍면동은 8, 통리는 10으로 했습니다. 그런데 '가’로 끝나는 지명(종로3가 같은 곳을 염두에 둔 것 같습니다.)도 10으로 했죠. 이게 osm 위키에 올라갔던 것 같아요. 그런데 시, 구, 동, 리가 여러 개로 분류가 되다 보니 애매한 경우가 많이 생겼고, 지금은 시나 구가 어디에 있는지에 따라 admin_level이 바뀌는 걸로 표가 바뀌었습니다. 가장 최근에는 '가’를 해외 유저로 보이시는 분이 표를 편집하여 8로 옮겨 놓았습니다.
그런데 이 방안으로 편집해도 문제가 생깁니다. 동이 행정동과 법정동이 있다는 것이 문제고, 리도 행정리와 법정리가 있습니다. 특히 동의 명확한 기준이 없어서 admin_level이 8과 9가 일관성 없이 흩어져 있는 모양새입니다. 커보이는 것이 admin_level 8, 작아보이는 것이 admin_level 9로 편집되어있다고 요약할 수 있습니다.
서울 노원구나 강남구 같은 곳은 사람들이 상계1동, 역삼1동 같은 곳을 상계동이나 역삼동의 하위 행정구역이라고 여기는 모양인지 admin_level을 9로 해놓았습니다. 영어판 위키백과에서도 2018년 11월 이전에는 행정동이 보통 숫자로 구분된다는 내용을 써놓아서 이런 인상을 더 심어주었던 것이 아닌가 합니다. 법정동인 상계동이나 역삼동은 admin_level을 8로 해놓았고요. 그런데, 이렇게 하다간 서울 종로 같이 법정동이 많은 곳은 8보다 9가 많아지는 이상한 일이 벌어집니다. 작은 것을 그냥 9로 해버리면 나중에 동 데이터의 전산화가 어려워진다는 생각을 했습니다. 행정동과 법정동이 뒤섞이게 되거든요. 그래서 제가 종로구의 동 데이터를 반대로 편집했더니 지명이나 관계 오류만 수정이 되더라고요. 아래 지도의 출처는 위키백과입니다.
종로구의 행정동
종로구의 법정동(세종로나 동쪽의 창신동, 숭인동을 주목해주세요!)
사실 둘 사이에는 법적인 위계 관계가 없다고 알고 있습니다. 그래서 법적으로 따지면 어느 것을 admin_level을 8로 해도 이상하지는 않은 상황입니다. 개인적으로는 위키 백과, 시청 홈페이지에서 행정동이 법정동을 '관할’한다고 표현하는 경우가 많고, 전국적으로 법정동이 수가 많아 행정동을 admin_level을 8로, 법정동을 admin_level 9로 하는 것을 선호하는 편입니다. 그런데 하루는 인천 송도1동이라는 행정동을 admin_level 8로 편집한 것이 admin_level 9로 바뀐 것을 보고, 명확한 기준이 행정구역 편집에 있어야 한다고 생각했습니다. https://www.openstreetmap.org/relation/8101747/history
개인적으로 마련해 본 admin_level의 설정 기준은 다음과 같습니다. 각 level에서 행정구역을 편집할 때 서로 겹치지 않고, 행정구역 사이의 위계관계가 뒤바뀌지 않도록 조정해 본 결과입니다.
각 admin_level의 값을 이렇게 설정한 이유는 아래와 같습니다.
1. admin_level 2
해외의 사례를 보면 주로 국경선이 이 값을 갖습니다. 그런데 우리나라는 실효지배하고 있는 곳 중 국경선이라고 부를 만한 것은 없습니다. 군사분계선이 사실상 그런 역할을 수행하지만요. 해상경계는 영해선을 기준으로 하는 경우가 많은 것으로 보여, 남한 지역도 영해선으로 하면 어떨까합니다. NLL도 영해선이 아니기는 한데, 남북한이 서로 군사분계선으로 인정한 사례가 있어서 괜찮다고 봅니다. 최근은 서해의 NLL은 북한이 인정하지 않으려고 하지만요. 그래도 북한에서 NLL 너머를 실제로 점유하는 사례가 없다고 들어서 경계선을 NLL로 설정해도 된다고 봅니다.
위키백과 북방한계선https://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%B6%81%EB%B0%A9%ED%95%9C%EA%B3%84%EC%84%A0
좀 애매한 영역이 있습니다. 서해에서, 소청도 북쪽의 영해선은 설정되어 있지 않습니다. 한강하구 중립수역에서도 사실 명확한 경계선이 없습니다.(아래 기사 참조) 그래서 한국의 경계선이다 싶은 곳(과거 개풍군-강화군 경계, 황해도-경기도 경계)에 경계선이 그어져 있는 상황입니다. 소청도~백령도의 해상경계는 어떤 기준이 없는 것 같습니다. 서해5도 인접 해역이 어디까지가 영해인지에 대해서는 지금도 말이 많다고 알고 있습니다.
한강하구 중립수역http://news.donga.com/Main/3/all/20160610/78603630/1
서해5도 인근 해역https://news.joins.com/article/21324203
2. admin_level 4
나라의 가장 큰 행정구역(지방 제외)에 주로 배정되는 값으로 보입니다. 서울특별시, 광주광역시, 경상북도, 제주특별자치도, 세종특별자치시와 같은 광역자치단체에 이 값을 배정하면 적당할 것이라고 생각합니다.
3. admin_level 6
admin_level 4의 바로 하위의 행정구역이면서, 다수를 차지하는 행정구역에 배당되는 값으로 보입니다.(중국의 현급자치구, 일본의 군 등) 서울 강남구, 경남 창원시, 강원 강릉시, 전남 함평군과 같은 기초자치단체에 이 값을 배정하면 좋을 것 같습니다.
법적으로 정해진 해상경계는 이 단계까지 확인하였습니다. 이 단계 밑의 해상경계는 육지로 한정하든가, 몇몇 지도(시 당국에서 제공하는 행정지도)에 나온 것처럼 해상에도 경계를 표시하는 방안이 필요한 것 같습니다. 개인적으로는 해상에 경계를 표시하는 것을 선호합니다.
헌법재판소, 홍성군과 태안군 등 간의 권한쟁의http://search.ccourt.go.kr/ths/pr/ths_pr0101_P1.do?seq=0&cname=&eventNum=29602&eventNo=2010%ED%97%8C%EB%9D%BC2&pubFlag=0&cId=010200&selectFont=
진도군 행정지도 http://www.jindo.go.kr/home/sub.cs?m=162
지도 반출을 우려해 지도를 링크로 대신하는 점 양해바랍니다.(위키백과의 것은 외국에 서버가 있고, 출처를 밝히면 이용히 가능하다고 하여 써도 괜찮다고 생각합니다.)
4. admin_level 7
8에 읍면동(행정동)을 배치하고 남은 곳입니다. 지방자치단체의 권한이 약한 행정시(제주시, 서귀포시), 지방자치법 제3조 3항에 명시된 일반구(창원시 의창구, 전주시 덕진구 등)를 여기에 배치할 수 있으리라고 봅니다. 법적으로 행정시와 일반구가 기능이 유사하다는 의견이 많고, 저 일반구를 admin_level 8로 배치하는 것이 뚜렷한 상하 관계(지방자치법 제3조, 제4조)가 구와 동 사이에 있어서 어렵기 때문입니다.
행정면이란 것이 지방자치법에 있습니다. 만약에 행정면이 실제로 설치가 된다면 여기에 배정할 수 있다고 봅니다. 우리나라가 도시가 아닌 지역에선 인구가 감소하는 경향이 강하여, 면사무소의 관할 구역을 바꿀 경우 인구가 적은 여러 구역을 합칠 가능성이 높기 때문입니다.
5. admin_level 8
외국에서는 마을이나 도시의 하위 행정구역에 쓰이는 값으로 보입니다. 여기다가 읍면동을 배정하면 무리가 없을 듯합니다. 동이 문제인데, 읍사무소나 면사무소와 비슷한 행정 기능을 수행하는 곳이 동주민센터라고 생각해서(지방자치법 제3조) 행정동을 기준으로 삼았습니다. 또, 행정동이 전국적으로 보면 수가 약간 적습니다. 법정동만 여기에 표기하는 경우도 생각해 볼 수 있습니다.
그런데 국토지리정보원의 수치지형도라든가, 네이버나 다음의 상용 지도가 대부분 법정동과 행정동을 표시하는 기능이 있어서 문제입니다.
기상청의 동네예보는 행정동 기준이고, 선거구도 행정동이 주로 기준이 된다고 알고 있습니다. 특히 행정동은 행정 기능을 수행하고 있어, 그 경계가 administrative boundary의 사전적 정의에 부합한다고 생각합니다.
그런데 법정동도 지명의 정의에 부합하여, 토지 거래, 도로명 주소에 쓰이는 경우가 있다는 것이 문제입니다. 특히 토지 거래 시에는 반드시 법정동이 표기가 되어 있어야 한다고 알고 있습니다.
그렇다고 해서 두 가지의 동을 둘 다 admin_level 8로 하면 오픈스트리트맵을 이용하는 서비스를 만들 때 일일이 두 가지의 동을 분류해야 하는 문제가 생길 수 있다고 봅니다.
6. admin_level 9
10에 통리를 배치하고 남은 곳입니다. 법정동과 법정리('리’로 부르는 경우가 많음)를 여기에 배치하면 어떻겠냐는 생각을 했습니다. 세종시, 평택시 등에서는 법정리를 법정동으로 바꾼 사례가 있습니다.(연기군 금남면 대평리->세종시 대평동, 평택군 송탄읍 서정리->평택시 서정동) 김해시 장유면은 3개의 행정동으로 쪼개졌는데, 장유면 관할의 법정리는 법정동으로 바뀌었습니다. 좀 더 친숙한 사례로 서울의 청량리를 들 수 있습니다. 아래 페이지는 평택시청에서 제공하는 행정구역에 관한 설명입니다. 위키백과의 것보다 깔끔하게 설명했다고 생각합니다.
https://www.pyeongtaek.go.kr/pyeongtaek/contents.do?mId=0501050200
법정리가 법정동으로 바뀌는 경우를 설명했습니다. 이 법정동을 admin_level 8에 둔다면 법정리가 읍, 면과 같은 지위에 있다는 오해를 불러일으킬 수 있다고 봅니다. 법정리가 승격했다고 생각해도 되지만요. 그런데 평택의 서정리 같은 경우, 인근에 서정리라는 지명(서정리역, 서정리초등학교)이 많이 남아 있어 승격이라는 인상이 약할 수도 있다고 생각합니다.
'가’로 끝나는 지명 자체는 법정동을 의미하는 것이 아닌 이상 행정구역을 의미하는 것이 아니고, 행정구역으로써 '가’로 끝나는 지명은 모두 법정동을 의미하기 때문에 '가’로 끝나는 지명의 admin_level은 법정동을 의미하지 않는 한 설정할 필요가 없다고 봅니다.
7. admin_level 10
admin_level 8의 하위 행정구역 중, 가장 두드러지는 것이 여기에 배정되는 것 같습니다. 평택시청의 설명에 따르면 '동과 리가 과대해지면 통과 행정리를 둔다’고 설명합니다. 통은 실제로 지방자치법(제4조2의 5항)에서 설명하는 행정동의 하위구역으로 알고 있습니다. 지방자치법(제4조의2, 4항)에 따르면 행정리는 2개 이상의 리도 관할할 수 있는 것으로 보이나 사실상 법정리를 2개 이상의 행정리가 운영하는 경우가 대다수인 것으로 보입니다. 평택시청의 설명에서도 이런 인식을 볼 수 있고, 다른 시나 군의 행정리로 이런 식으도 운영을 하는 것을 확인했습니다. 통은 많이 쓰이지는 않는 행정구역인데, 그래도 민방위 통지서를 전달할 때, 전시 동원의 경우 통장이 그 일을 한다고 들었습니다. 최근(2018년 12월)에도 통이나 나중에 설명할 반의 경계 조정이 이루어지고 있습니다. 통과 반이 지금도 쓰인다는 것을 의미합니다.
통반 경계조정https://opengov.seoul.go.kr/sanction/16818507
8. admin_level 11
통 밑에 반을 둔다고 하여, 반을 배치한다면 여기에 두는 것이 좋다고 생각합니다.
지금까지 admin_level의 값에 대하여 나름대로 정리를 해보았습니다. 혹시 이견이 있으시면 언제든 환영합니다.